12月23日，《中华人民共和国长江保护法（草案）》首次提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。长江保护法将是一部全面保护长江流域生态环境的法律。全国人大环资委主任委员高虎城作关于长江保护法草案的说明。

草案共计九章八十四条。草案依据长江流域自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地理范围确定为长江全流域相关县级行政区域。

部分水系到了“无鱼”等级

高虎城介绍，长江在维护国家生态安全中的地位举足轻重，但今天的长江“病了”，洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级；岸线、港口乱占滥用问题突出；部分区域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化较为严重。同时，水污染形势严峻，重要湖库仍处于富营养化状态，30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内、污染产业向中上游转移，跨区域违法倾倒危险废物呈多发态势。

他说，目前长江生态环境硬约束机制尚未建立，长江保护法制进程滞后，必须从长江流域系统性和特殊性出发，制定一部具有针对性、特殊性和系统性的长江保护法，加强生态系统修复和环境治理，切实保障长江流域生态安全，促进长江流域绿色发展。

草案共计九章八十四条。草案依据长江流域自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地理范围确定为长江全流域相关县级行政区域。针对特定区域、特定问题，草案从国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等方面作出了具体制度和措施规定。

科学合力划定各方职责边界

草案提到，国家建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制，长江流域协调机制由国务院建立。

“长江保护涉及多个领域、多个部门、多个地方。”高虎城说，长期以来统分结合、整体联动的工作机制尚不健全，管理体制条块分割、部门分割、多头管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游协同治理能力较弱，必须加强统筹协调，形成整体合力。

高虎城提到，制定长江保护法，科学合力划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。

“通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。”

据悉，为落实党中央有关建立“河长制”的要求，并与长江流域协调机制相衔接，草案明确规定市、县级河长负责落实协调机制的有关规定。

增加关于生物完整性指数内容

此外，由于现行水环境质量标准仅采用化学指标不足以保护长江流域生态环境和生物多样性，不利于对生态系统的保护，特别是生物完整性问题。草案在长江流域标准体系建设的有关规定中，增加了关于生物完整性指数的内容，明确有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。

看点

“把生态修复摆在压倒性位置”

高虎城介绍了起草工作遵循的原则。他提到，坚持共抓大保护、不搞大开发，当前和今后相当长一段时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置；坚持系统保护，从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程；加强统筹协调，坚持全流域合作。“明确责任，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实，强化企业责任，发挥广大人民群众主动性和创造性；建立健全长江流域生态环境保护法律制度”。

草案第一条明确，为了加强长江流域生态系统修复和环境治理，促进资源高效合理利用，保护长江流域生态环境，推进绿色发展，制定本法。“要针对长江流域生态系统破坏的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置，通过保障自然资源高效合理利用，防范和纠正各种影响破坏长江流域生态环境的行为，实现保护长江流域生态环境、支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展的目的”。

适用长江全流域相关县级行政区域

草案依据长江流域自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。

本法所称长江流域，是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海省、西藏自治区、四川省、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市、甘肃省、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省的相关县级行政区域。

高虎城解释说，主要有两方面考虑。一是长江流域除干流外，还包括众多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征。二是长江流域涉及的19个省、自治区、直辖市地域广大，有些区域远离长江水系。为保证科学合理地管理长江流域，草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。

草案明确，在长江流域实施八种行为，适用本法。这八种行为包括：生态系统修复和维护生态安全；各类规划编制与实施、资源利用管控；饮用水安全保障与水污染防治；水资源合理配置、调度与利用；生态环境风险防范与应对；促进流域城乡各类行业绿色、高质量发展；防御、治理各类破坏和可能破坏或者严重影响生态系统和环境的行为；与上述行为相关的管理行为。

针对违法采砂活动专设处罚条款

草案在规定国务院有关部门和地方各级人民政府及其有关部门职权的同时，增加了对行使职权的责任追究的规定：为了加强对长江流域生态系统和环境的保护，专门设立了对破坏生态系统行为和污染环境行为的处罚；对长江流域长期以来突出的违法采砂活动专门设立了处罚条款。

草案第三十五条规定，国家建立长江流域河道采砂许可制度。长江流域县级以上地方政府依法划定禁止采砂区和禁止采砂期，严禁在长江流域禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动。

在禁止采砂区和禁止采砂期以外从事采砂活动，应当依法取得许可。对不符合许可规定的，县级以上政府水行政主管部门不得办理采砂许可。

草案还规定了相应的法律责任。有下列行为之一的，县级以上政府水行政主管部门有权纠正其违法行为；有违法所得的，没收其违法所得及用于违法所得船舶或者机械、设备、工具、材料等，并处以违法所得五倍以上十倍以下的罚款；对不能支付罚款的，长江流域生态环境监察机构有权拍卖其用于违法所得的船舶或者机械、设备、工具、材料等，用于折抵罚款；因采砂造成严重生态破坏，需要进行生态修复的，承担全部修复费用；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这两种行为包括，在长江流域禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的；在禁止采砂区和禁止采砂期以外从事采砂活动，未依法取得许可的。

长江“禁渔”十年拟上升为法律

草案第三十四条明确，国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在本法实施之日起十年内，长江干流和重点支流等重点水域全面禁止生产性捕捞，具体管理办法和重点水域范围由国务院有关部门制定。

草案还明确了相应的法律责任。有下列行为之一的，依据本法行使执法权的部门按照职责分工，有权纠正其违法行为，并处以五万元以上五十万元以下的罚款；有违法所得的，没收其违法所得及用于违法所得的工具、机械、材料等；造成破坏的，依法承担损害赔偿责任；情节严重，造成严重生态系统破坏，需要进行生态修复的，承担全部修复费用；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这几种行为包括，在长江开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源的；在长江流域水生生物保护区内从事生产性捕捞，或者在长江干流和重要支流等重点水域全面禁捕期间从事生产性捕捞的；未经科学论证和国务院有关主管部门批准，在长江干流和主要支流实施航道整治工程项目的；实施人工修复工程破坏或者严重影响生态系统的；破坏长江流域自然岸线的；具备岸电使用条件的船舶靠港未使用岸电的。

本组文/本报记者 孟亚旭